电力建设与环保的冲突在今春成了增长与发展两难选择的经典话题。直接管制、间接管制和市场交易等政府部门不同的控制污染方式，在电力企业中产生了不同影响

1月27日，国内46家火电厂因未启动脱硫项目工程而被国家环保总局通报。这些火电厂被要求在指定时间内完成脱硫项目建设，否则，项目所在地区电力集团和企业的新建、改建、扩建火电项目将暂停审批。
全国惟一既有酸雨控制区，又有二氧化硫污染控制区的“两控”省份江苏也有部分项目榜上有名。2月21日，江苏省环保厅督察组紧急奔赴省内13个市，现场督察火电厂脱硫项目建设情况。
江苏省是以高硫煤为主要能源的人口密集地区。南京、无锡、徐州、常州、苏州、南通、连云港、扬州、镇江和泰州等10个城市被列为国家“十五”期间“两控”重点区域和重点城市。
江苏省环保厅污控处处长黄友璋告诉《商务周刊》，按照江苏省政府要求，到2005年底，所有火电厂都必须建成脱硫装置，全省“两控区”内二氧化硫排放量比2000年时的120万吨减少20%，其他地区二氧化硫排放量减少10%。但到2003年，全省二氧化硫排放量就达124万吨，与2000年相比不但没有减少，反而增长了4万吨，2004年与2003年的情况基本持平。显然，政府强力的控污措施仍然难敌污染的增长速度。
“火电厂是二氧化硫排放大户，占了总量的近50%，而目前脱硫项目建设进度最慢的也正是这些火电厂。”黄友璋坦言。

直接控制遭到挑战
从目前的情况看，江苏省要想实现“十五”规划中二氧化硫的控制目标，存在不小的困难。不仅江苏，如今距离“十五”计划结束仅剩9个月的时间，“十五”计划中全国二氧化硫的控制目标，也快成了国家环保总局的一个“不可能完成的任务”。
这个“十五”计划是指《国家环境保护“十五”计划》。按该计划规定，到2005年，“两控区”内的二氧化硫排放总量需比2000年减少20%，控制在1053.2万吨；全国的总排放量同比降低10%，控制在1800万吨。
但国家环保总局污控司向本刊提供的数据显示，根据2003年底的中期评估结果，2003年全国二氧化硫排放总量已经高达2158万吨。与江苏省的情况类似，火电厂是中国排放大气污染物大户，2003年排放二氧化硫约1100万吨，占到了全国二氧化硫排放总量的50%以上。
参与环境保护“十五”计划制定的美国环保协会中国办公室负责人张建宇向本刊介绍，现在的“十五”计划是根据“九五”计划的完成情况，考虑了经济增长速度、技术等因素来制定的。“九五”计划期间中国全国的二氧化硫控制目标是2100万吨，“九五”末期统计实际排放量为1995万吨，于是确定“十五”期间全国二氧化硫排放量要在“九五”的基础上下降10％；2002年国家环保总局又专门出台《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》，指出两控区内的二氧化硫排放量要进一步下降，幅度为20％。国家环保总局同时还确定了“两控区”内137家2005年年底前必须上马脱硫项目的重点火电厂名单。此次被通报的46家电厂就在这137家名单之列。
“当时预计这137个脱硫项目都上马，加上关停小火电等措施，‘十五’计划是能够实现的。”张建宇说，
然而，现实是不仅这些项目没控制好，新增电厂又来势汹汹。
“我国电力行业是以燃煤机组作为主力，燃煤总量的增加必然导致二氧化硫排放量的增加。”国家环保总局污控司副司长李新民在接受本刊采访时介绍，全国燃煤总量2003年已经达到16亿吨左右，比2000年增加了约2亿吨，2004年全国燃煤总量更是达到19亿吨，“正是由于经济发展带来电力的超常规发展，导致近两年二氧化硫排放量的大幅度增长”。
据悉，2000—2002年，各地通过调整能源结构、降低城市燃料含硫量等措施，“两控区”二氧化硫排放总量从1316.4万吨减少到1148.8万吨；全国二氧化硫排放量从1995万吨减少到1926.6万吨。按此趋势，原定“十五”目标有望实现。但2003年全国煤炭消费量陡增，导致“两控区”和全国二氧化硫排放量比2002年约增加181万吨和293万吨。这一年，酸雨控制区内年均pH值小于4.5的城市比例达到16.5%，比2000年剧升12.6个百分点。宜宾、怀化、绍兴、遵义、宁波、温州等南方城市酸雨频率超过90%。
一方面是煤炭消费量超过预计总量，另一方面是污染治理项目进展缓慢。根据2003年底调查结果，“十五”计划安排的279个重点二氧化硫治理项目计划投资409.5亿元，可形成二氧化硫削减能力303.7万吨/年，但截至2003年，已建成的仅有61个，占总项目数的21.9%。此外，由于电力供应紧张，原定2003年底前关停5万千瓦以下燃煤机组的计划没有完成，甚至很多已关机组又重新开动。
据有关部门介绍，目前国内实施的二氧化硫排放总量控制，是采取关停小火电机组、脱硫、换烧低硫煤三种方式，三种减排策略分别占削减规划的13.6%、66.6%和19.8%。从2003年开始，国家环保总局要求新建燃煤机组必须加装脱硫设施。有报道称，电厂的脱硫装机容量已经从2002年的600万千瓦增加到2004年的1600万千瓦，但发电装机容量的增长却抵消了前者的成果，这些机组多在2002年前立项，当时尚未要求新建机组全面脱硫。据国电集团环境保护研究所副所长朱法华提供的数据，2003年全国火电装机容量为2.86亿千瓦，而2004年已经达到3.25亿千瓦。两相比较，不难发现电厂脱硫装机的巨大缺口。
国家环保总局于2004年4月发布的《“两控区”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》中期评估结果表明，在经济迅速发展和能源需求不断增长的形势下，“十五”计划原定的二氧化硫总量控制目标可能难以完成。
事实上，上述三种控制二氧化硫的方式属于同一种性质，即政府直接控制手段。政府的污染控制主要可采取三个方法：一是直接控制，禁止或限制污染活动；二是间接控制，通过征税实现对污染者提供不污染的激励；三是通过污染权市场，允许一定量污染，企业买卖政府发放的污染许可证。
显然，在中国，政府对环境污染的直接控制方式已遭到了利益集团大规模的挑战。

稀缺要素进入市场
一面是二氧化硫总量的控制已到关键时刻，环保部门管制措施愈发严厉；另一面，全国各地缺电严重，以5大集团为首的各电力企业不断加大电厂的建设力度。
针对这对矛盾，美国环保协会首席经济学家杜丹德博士认为，现有的能够促进完成“十五”目标的间接控制手段没有在中国派上足够的用场，他特别指出的是排污权交易。
20世纪70年代诞生于美国的“排污权交易”，是一项基于市场手段的环境经济政策，指在满足环境质量要求的条件下，建立排污企业合法的污染物排放权，允许企业对其拥有产权，并允许排污富余指标作为商品在市场上买卖。这样企业就会把排污权视为经济要素，而不再对日趋稀缺的环境容量资源进行白白的无偿占有和消耗。
“排污权交易使企业可以公平地利用环境资源，并实现区域内用较少的成本达到较大的减排效果，发挥市场机制下环境资源优化配置的作用。”国家环保总局污控司副司长李新民说。
在美国，二氧化硫排污权交易已经被实践证明可以大幅度降低治污成本，并有助于实现污染物排放的总量控制。资料显示，美国1980—1999年发电量增加20％以上，二氧化硫排放量却下降了20％以上。
1999年，国家环保总局与美国环保局签署合作协议，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放的研究”。2002年3月，国家环保总局与美国环保协会一起，开始在四个省份（江苏、山东、河南、山西）、三个主要城市（上海，天津、柳州）及一家企业（中国华能电力总公司）进行排污权交易试点，简称为“4+3+1”。
国电集团环境保护研究所副所长朱法华介绍说，在电厂获得的排污量指标一定的情况下，实际排污量如果超出指标要求，或者需要新建、扩建机组却没有指标余量，那么可以通过两种途径解决这个矛盾，一是电厂自身通过关停老机组或通过对原有机组进行脱硫，省下指标上新项目；另一个途径就是通过二氧化硫排污权交易从其他有富余指标的企业手里购买排污指标。
“更关键的是政府只通过排污权的买进和卖出，掌握排污总量，而不再干涉企业具体技术细节和治理安排，从而有效简化管理过程，提供效率节省成本。”李新民说，排污权交易还可以优化地区工业布局，现有的排污企业占据了当地有限的环境容量之后，新加入的企业只能从市场上购买必需的排污权，这样就促使企业选择排污量小而效益高的项目，以带动新兴产业发展。
江苏省自2001年起即开始了二氧化硫排污权交易试点，国内第一例二氧化硫排污权交易和第一例异地二氧化硫排污权交易都发生在江苏，几家发电企业通过交易，在二氧化硫排放总量控制的前提下实现了机组的新建和扩建。
2003年初，江苏省以排污许可证形式将“十五”期末二氧化硫排放控制配额无偿分配给现有各家电力企业。同年，苏州太仓港环保发电有限公司决定在原先基础上再扩建2×300MW发电供热机组。尽管公司将对新上的发电供热机组进行脱硫，但每年仍要增加2000吨的二氧化硫排放量，公司已没有二氧化硫排污指标余量。而地处南京的大唐南京下关发电厂由于引进先进的脱硫治理技术，每年二氧化硫实际排放量比核定的排污总量指标减少了3000吨。在此情况下，江苏省环保厅牵头，“撮合”两家企业进行排污权交易。江苏省环保厅同时组织专家对此次二氧化硫排污权交易的可行性进行评估，认为太仓市尚有较大的环境容量，太仓公司买回排污权之后，即使在最不利的气候条件下，对周围地区产生的影响也很轻微。