但责任人的明确、监管框架的初成，并不等于说作为“股东”概念的出资人功能的真正实现。
刘纪鹏说，“国资委的定义，现在仍然是国务院任命的非政府系列的特设机构，这个机构到底什么性质，现在不定性。”正是这个“不定性”，两年来使国资委在出资人和监管者两种角色之间摇摆不定。
而且，由于出资人是市场概念，监管者是政府行政部门概念，二者明显相互冲突。他认为，这造成当“中航油事件”发生时，是直接出手还是只执行监管职责，国资委竟然难以抉择，丧失了出手相救的最佳时机。
于是外界出现了“国资委越来越像原来的经贸委”这样的批评。对此，李荣融在地方国资委调研时也表达了自己的无奈，“有很多事情我们也不想干”，但是，“国资委职责里面，还有一条，就是承办政府交办的其他事项”。
这充分体现在了国资委的机构设置中，有业绩考核局、企业分配局、企业领导人员管理局，甚至党建工作局、群众工作局。在这个矛盾混合体中，政府职能和市场竞争主体尴尬地捆绑在了一起。
但这种角色的冲突，随着2004年国资委运转中遇到的两大挑战的出现，发生了当初设计者全然想像不到的“化学反应”。
国资委在为期一年多的大规模清产核资的过程中发现，一方面国有企业“内部人控制”越来越严重，违规经营、财务混乱、管理层收购“自卖自买”等等造成大量国资流失；另一方面，一些地方政府非但没有积极解决“出资人到位”问题，反而利用“分别行使产权”的旗号加快了地方国有资产的“甩卖”。
2004年8月10日，郎咸平在复旦大学发表演讲《格林柯尔：在“国退民进”的盛宴中狂欢》，指责顾雏军在国企改制过程中席卷国家财富。郎氏此言将国资委遇到的问题一举变成了全社会的大讨论。这场论战持续了近半年，几近失控。作为国资“管家人”的国资委更是身陷漩涡，甚至最后造成各种利益群体逼迫国资委表态。
国资流失严重的现实和来自社会舆论的压力，使国资委不得不将工作的重心向国资的行政性监管倾斜。2004年9月14日，国务院国有资产管理委员会在其官方网站发布《关于企业国有产权转让有关问题的通知》，进一步规定了转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的操作办法。
同年10月29日，作为国企出资人代表的国资委以《人民日报》评论的方式回应了“郎顾之争”，提出“停止经营层持股”；11月，国资委副主任李毅中亲自带队，赴广东和江苏考察国企产权改革；12月，国资委首次加入全国经济责任审计工作会议，国有资产损失和安全问题成为下阶段审计工作的重点。
2004年12月13日，国务院副总理黄菊出席2004年度中央企业负责人年终总结大会时指出，“要明确大型企业不准搞管理层收购，中小企业的管理层收购也要区别情况，要规范。对于管理层收购，国资委要制定发布专门文件，做到有章可循。”
为了控制局面，国资委行政色彩逐渐浓厚，加大了对企业的直接干预。于是，整个2004年，加强完善出资人权利逐渐变成了直接影响甚至插手央企的经营活动和人事管理，指导地方国资改革最后成为直接管理地方国资委具体的改革方向和措施。
2004年5月16日下午3点，国资委副主任、党委书记李毅中亲临三九集团深圳总部，在集团全体中层干部会上正式宣布，免除赵新先三九集团党委书记、总裁、首席执行官等所有职务。同时任命原中国通用技术集团常务董事、副总经理孙晓民接替这位三九“教父”。
随后，长城集团的王之、长虹电器的倪润峰、中国外运的罗开富、武钢集团的刘本仁、五矿集团的苗耕书、中粮集团的周明臣、南航的颜志卿、中航的王开元、东航的叶毅干、中国电信的周德强、中国移动的张立贵、国家电网的赵希正，这些一方大员，按照国资委解释的年龄“到线”原因纷纷离任。
对此，中国社会科学院工业经济研究所副所长黄速建评价说，“国资委调整‘一把手’的做法事实上与过去组织部门任免干部一样，还没有把国企高管当作‘职业经理人’来看待，而是作为干部看待。”他认为，企业家是一种“稀缺资源”，选择“一把手”要看能力而非年龄，“60岁的提法事实上沿袭了机关干部的退休标准”。
如果说这些老总退役还易“理解”，那么2004年11月1日电信、移动、联通三大电信运营商高层“换防”，几乎搞懵了海内外投资者。《华尔街日报》评论，“中国政府出人意料地调整了几家大企业高层领导的位置，把他们安排到原来的竞争对手那里，强烈而痛苦地提醒人们，投资中国电信企业的股票要有充分的思想准备”。
如此种种，使得国资委研究室主任季晓南在一次会议中不得不承认，现在的国资委不是当时专家学者设计的那个国资委。他介绍说，在十六大之前曾经有一个国有资产研讨小组，这个小组成员包括了王岐山等政府官员和一些专家学者，他们向十六大课题组递交了一份国资委的组建方案。后来没有采纳专家方案，季晓南解释说，是因为考虑到现实条件，“目标和过程要分开”。

权力膨胀
“目前,社会上有议论,认为国资委管得太多,我做了多次解释,现在还得讲。”在1月13日的全国国有资产监督管理工作会议上，李荣融直言不讳认为，国资委在过渡时期还得多管。
对于“目标和过程要分开”的“过渡时期论”，李荣融的解释是，目前,中央企业实现公司制的只有9家企业,其余的都是按照《企业法》建立的总经理负责制，还没有实现现代企业的股份制改造。
他认为，在过渡时期，国资委包括落实责任、签订责任考核意向书、建立公司董事会、选拔管理者、指导地方国资委等等还得多管。而一旦企业实现了公司制,实现了所有权和经营权的分离,“我就只管所有者,不管经营者了,工作就转移到指导企业董事会工作上来了”。
但无论是否“还政于民”，“目标和过程要分开”的过渡做法，尤其是过渡期时间的不确定，非常易于造成实践操作对改革目标的变异，出资人和监管者角色之间的冲突不但不会消除弥合，反到会强化政企一体的形成。
刘纪鹏说自己现在最担心的就是这一点。“如果不注意国资委这种机构政企难分的弱点，而把国有资产的流失和国资监管的缺位，简单地归结于国资委权力的不够，将会造成很大的危害。”他认为，尽管完善国资委的权力和权利是国资委履行出资人职责的需要，但如果国资委仍然是市场主体和监管者的“双面人”身份，那么这种权力和权利的加强只能是对改革目标的损坏。
近日，在一份国资委10月份定稿的内部报告中，《商务周刊》看到的是一个力量远远超出市场想像的“巨大”国资委。按照“完善国资委履行国有资产出资人职责”的任务，报告认为国资委现在需要补充设置相关厅局，“如负责国有资本经营预算的预算局，负责指导地方国资改革的地方局，负责协调地方与行业产权关系的综合局等。同时，国资委还应该尽快筹建类似投资管理中心的机构来处理投资权益，作为国有资产投资行为的支持系统”。
这意味着，国资委将会从财政部逐步接手“国有资产的收益上缴和国有资产预算”两项权力；从发改委接受“国有资本的投资权”，“并要求所履行出资人职责的企业符合发展改革部门制定的国民经济和社会发展战略，规划重大项目和投资布局”，在发改委经济发展规划中，交接具体的执行权。
国资委对地方国资委也将通过“负责指导地方国资改革”的地方局进行管理。报告称，除了战争中央政府可以统一调度外，“地方各级政府，尤其省级政府不能任意调拨下一级政府投资形成的国有资产。对国有资产的统一所有权，应集中由中央政府行使，而不是任何一级政府都可以随意行使的”。显然，这与“国家统一所有，分别行使产权”的原则出入较大。据称，国资委加紧起草的《地方国有资产监管体制改革的指导意见》也将马上出台。
而且，国资委成立以来接管职能部门资产的工作进行的也越来越深入。报告指出，“交通、科技、信息产业、文化和教育等部门，《公司法》赋予出资人履行的重大决策等职责，许多仍由这些行政部门行使，应随着政事分开、政企分开、企事分开等项改革的推进，将这些行政部门行使的出资人的职责逐渐归并到国资委”。
国资委一位官员向《商务周刊》透露，目前虽然阻力很大，但民航总局和信息产业部方面的进展已经很顺利了，“某种意义上说，去年民航的换将、电信的换将，都是表现”。他甚至暗示，以后类似这方面的消息，都可以说是一种征兆。
最耐人寻味的是，即使现在由中央组织部决定的189户中央企业中53户企业“一把手”的考核、任免工作，报告认为国资委在配合的同时，“也要与其共同探索和解决党管人才的原则与出资人选择经营者相结合的方式”。
事实上，“做大”国资委，早在2004年8月份国资委研究中心副主任白津夫就曾刊文指出，要打造“全能”国资委。“企业改革重组过程中大量发生的是与金融类资产和资源类资产相关联的产权流转与重组。因此，不可能只局限于单纯的经营性资产实现国企重组改制与主辅分离。” 白津夫认为，“只限定在经营性资产这一范围既不利于国有资产的经营运作，也不利于对国有资产的有效监管……打造‘全能’国资委，这样才能克服因职能不完整、监管范围不科学而带来的体制缺陷。”